La loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009, en modifiant la LOLF dans ses articles 51 et 53, prévoit l’évaluation préalable des articles du projet de loi de finances initiale et du projet de loi de finances rectificative. Ainsi, un bleu budgétaire intitulé « évaluations préalables des articles du projet de loi », est annexé, chaque année, au projet de loi de finances en vue de sa présentation au Parlement.
Avant la loi organique du 15 avril 2009, les articles du projet de loi de finances (PLF) faisaient déjà l’objet d’évaluations. Rédigées sous la forme de fiches d’impact au cours de la préparation du PLF, elles n’étaient cependant pas aussi exhaustives et surtout, elles n’étaient pas soumises à publication. C’est la grande nouveauté apportée par la loi organique du 15 avril 2009 : désormais, les évaluations préalables doivent être intégralement publiées. Ainsi, cette nouvelle règle accroît la transparence du PLF, mais crée également de nouvelles obligations pour les administrations d’État.
Les évaluations préalables couvrent l’essentiel du périmètre du projet de loi de finances
Le périmètre minimum des évaluations préalables est défini par la loi organique. Ses concepteurs ont voulu qu’il soit suffisamment large pour être réellement crédible et pertinent. La loi prévoit en effet que toute disposition ne relevant pas du domaine exclusif des lois de finances (1) fait l’objet d’une évaluation préalable.
En pratique, l’exercice d’évaluation a cependant été étendu à certains articles qui appartiennent au domaine exclusif des lois de finances, afin de renforcer l’information du Parlement mieux encore que les textes ne le prévoyaient a minima.
Au final, c’est donc la grande majorité des dispositions du PLF qui fait l’objet d’évaluations. Ainsi, le périmètre des évaluations préalables, s’il est consacré par les textes, l’est plus encore dans les faits.
Si ce périmètre constitue un indice important de l’intérêt que ces évolutions peuvent susciter chez les parlementaires, la précision des informations qu’elles peuvent apporter est non moins fondamentale. Les acteurs qui ont présidé à l’élaboration de leur contenu ont donc été particulièrement vigilants sur ce point, afin qu’elles aient un intérêt informatif réel pour chaque disposition.
Les évaluations préalables doivent répondre à des critères précis
C’est en effet une des nouveautés importantes créée par la loi organique du 15 avril 2009. Celle-ci prévoit explicitement que les évaluations préalables répondent à une liste de rubriques à renseigner. La circulaire du 10 juin 2009, relative aux articles du projet de loi de finances pour 2010, en précise, étape par étape, les modalités d’application, pour l’ensemble des rédacteurs qui, au sein des différents ministères, sont amenés à les rédiger. Celle-ci souligne d’ailleurs « (qu’) il est donc essentiel de renseigner chaque rubrique avec le plus grand soin ». Toutefois, dans certains cas, des rubriques n’ont pas lieu d’être remplies. On comprendra par exemple que l’article 26, relatif à la « prorogation de dégrèvement de contribution à l’audiovisuel public », n’a pas d’incidence sur l’environnement.
La formalisation des évaluations préalables contraint les concepteurs de la disposition à vérifier qu’elle ne l’a été qu’après une réflexion sur l’ensemble des critères prédéfinis. Elle n’en a pas moins vocation à rester pragmatique.
Les coûts et les économies envisagées
Sur le fond, les évaluations préalables établissent un diagnostic des difficultés à résoudre et les objectifs de la réforme envisagée, en mettant en lumière les limites du dispositif existant. Elles développent ensuite les raisons justifiant la nécessité de prendre la disposition et recensent les options alternatives ou complémentaires, avant de justifier le choix effectué.
Les évaluations préalables mettent en avant les coûts et les économies envisagés et présentent les « conséquences économiques, financières, sociales et environnementales » de la disposition. Elles indiquent enfin les conséquences budgétaires de la mesure sur l’ensemble des administrations publiques – et ce dans une perspective pluriannuelle – ainsi que leur impact sur l’emploi public, mais également sur le public directement concerné, en distinguant personnes physiques et personnes morales.
Les évaluations préalables constituent donc un document public, structuré et précis, qui retrace la réflexion ayant amené à prendre telle ou telle décision. En termes de lisibilité de l’action publique, elles illustrent pertinemment l’esprit de la LOLF. Produites pour la première fois dans le cadre du PLF 2010, leur marge de perfectionnement reste importante pour qu’elles soient en mesure de devenir un élément-clé de l’information parlementaire.
L’élaboration des évaluations préalables
Le rôle d’instruction et de contrôle qualité de la direction du Budget
L’élaboration des évaluations préalables se fait en plusieurs phases. Au cours du mois de mai précédent la présentation du PLF, le Secrétariat général du Gouvernement établit une maquette commune à tous les ministères, en lien avec la direction du Budget et la direction de la Législation fiscale. Cette maquette détermine notamment la liste et l’ordre des rubriques que l’évaluateur devra renseigner. L’objectif est de permettre une évaluation interministérielle des dispositions, afin qu’elle soit la plus cohérente possible avec les moyens mis en œuvre. Dès le mois de juin, à l’occasion de la publication de la circulaire qui en définit les modalités d’application, le directeur du Budget sensibilise les directeurs des Affaires financières sur leur importance et l’attention qui doit leur être apportée. Vers la mi-juillet, chaque ministère, au moment de remettre les conclusions relatives aux dispositions de loi de finances le concernant, transmettent à la direction du Budget les évaluations préalables correspondantes.
À la mi-août, la direction du Budget remet les évaluations préalables finalisées au cabinet du ministre, en vue d’une transmission au Conseil d’État pour avis consultatif. Le premier mardi d’octobre au plus tard, le Gouvernement présente le projet de loi de finances, accompagné, depuis cette année, des évaluations préalables de ses articles.
(1) Le domaine exclusif de la loi de finances se compose notamment, outre les articles relatifs aux crédits et aux emplois, des dispositions touchant aux affectations de recettes au sein du budget de l’État, à des reprises de dette ou à l’octroi de la garantie de l’État.
